A proibição da pesquisa e exploração mineral em floresta Estadual pela perda do objeto da concessão Florestal onerosa e não onerosa
A Floresta Estadual é predominantemente nativa e têm como principal objetivo o uso múltiplo sustentável dos recursos florestais e pesquisas científicas. Sua criação está relacionada com a Lei de Gestão de Florestas Públicas (Lei n.º 11.284/2006) para a produção sustentável, em função dos critérios do Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC), seguindo os termos do artigo 17 da Lei nº 9.985, de 18 de julho de 2000.
Na Floresta Estadual é autorizada a permanência de populações tradicionais de acordo com o Plano de Manejo que disporá de um Conselho Consultivo administrado pelo órgão responsável, que tem esse reconhecimento por laudo antropológico antes da sua criação, permitindo a concessão de plano de manejo florestal não oneroso. As demais áreas serão realizadas licitação para exploração florestal de forma onerosa para o não ocupante anterior a criação da Floresta Estadual.
É oportuno salientar que em relação à pesquisa e a exploração mineral em área específica da Floresta Estadual tem o condão de ofender forma prescrita em Lei, bem como de trazer insegurança jurídica, diante da vedação expressa delineada na norma do artigo 16, § 1.º, inc. IV, da Lei n.º 11.284, de 2 de março de 2006, ao estabelece que: “[…] § 1º É vedada a outorga de qualquer dos seguintes direitos no âmbito da concessão florestal: […] IV – exploração dos recursos minerais; […].” (Destacou).
Em apertada síntese, salienta-se que a Floresta Estadual é criada por lei estadual, objetivando seu uso sustentável e a concessão da outorga florestal, não fazendo nenhuma referencia a existência e atividades de mineração, inclusive quando criada pelos Estados e Municípios em terras da União, om aprovação do Sistema Florestal Brasileiro (SFB).
Neste sentido, há de se destacar que em relação aos recursos naturais não renováveis, as normas dessas leis estaduais estabelecem que a Floresta Estadual se sujeita ao regime de Unidades de Uso Sustentável, delineadas pelo Sistema Nacional de Unidades de Conservação (inciso II do art. 7º da Lei nº. 9.985/2000) e a Lei de Gestão de Florestas (Lei nº. 11.284/2006), demonstrando, assim, a necessidade de proteção deste patrimônio público com esse único objetivo de obter madeira legalizada.
É importante salientar que a Lei n.º 9.985, de 18 de julho de 2000, ao instituir a classificação das Unidades de Conservação, realizou distinção entre Unidades de Proteção Integral e Unidades de Uso Sustentável, sendo que, com exceção da Reserva Extrativista (expressa proibição – art. 18, §6°), nada tratou a respeito da realização da atividade de mineração no interior destes espaços.
Destarte, com a expedição da Lei n.º 11.284, de 2006, que trata da gestão de florestas públicas para produção sustentável, por meio do artigo 16 (§ 1.º, inc. IV), surgiu um importante marco regulador para mineração na área da Floresta Estadual, no sentido de garantir a segurança jurídica do procedimento de concessão de outorga florestal, ao estabelece que: “[…] § 1º É vedada a outorga de qualquer dos seguintes direitos no âmbito da concessão florestal: […] IV – exploração dos recursos minerais; […].” (Destacou).
Deste modo, entende-se que os empreendimentos que envolvem pesquisa e exploração mineral até a data da promulgação da Lei n.º 11.284, de 2006, tecnicamente teriam direito de darem andamento aos empreendimentos já iniciados, pois entendimento contrário poderia configurar em intervenção estatal na iniciativa privada, sendo cada requerimento de anuência analisado com cautela e amparo jurídico nos princípios da prevenção e da precaução. Mesma situação caso haja existência de ocupações e de propriedade no interior desta unidade de conservação devendo ser garantido a permanência e atividade produtiva, sendo permitido inclusive o reconhecimentos das ocupações/posses e das propriedades com a consequente titulação e desmembramento da área que será destinada para concessão florestal onerosa. Aos ocupantes e proprietários é dada a oportunidade de querer ou não permanecer nessa modalidade de unidade de conservação de uso sustentável para realizar concessão florestal não onerosa, inclusive participar do processo licitatório para concessão onerosa.
Pontua-se que o Conselho Nacional do Meio Ambiente, por meio da Resolução CONAMA n.º 369, de 28 de março de 2006, elevou a mineração ao status de utilidade pública, sendo este ato ratificado no artigo 3.º, inciso VIII, letra “b”, da Lei n.º 12.651, de 25 de maio de 2012 (Código Florestal), ao defini-la como atividade de interesse social, estabelecendo que: “[…] Para os efeitos desta Lei, entende-se por: […] VIII – utilidade pública: […] bem como mineração, exceto, neste último caso, a extração de areia, argila, saibro e cascalho […]”. (Destacou).
Desta maneira, urge o seguinte questionamento: haveria uma contradição entre o artigo 3.º, inciso VIII, letra “b”, da Lei n.º 12.651, de 2012 (Novo Código Florestal) – que reconhece o status de utilidade publica da mineração – com a vedação expressa de pesquisa mineral em área de Floresta Pública na lei especifica – artigo 16, § 1.º, inciso IV, da Lei n.º 11.284, de 2006?
Entende-se que não é um caso de contradição (antinomia), tampouco houve a revogação da norma especifica, mas, sim, um diálogo de fontes, sob pena de violação do princípio constitucional de proteção da fauna, delineado na norma do artigo 225, inciso VII, da Constituição Federal, de: “[…] proteger a fauna e a flora, vedadas na forma da lei, as práticas que coloquem em risco sua função ecológica, provoquem a extinção de espécies ou submetam os animais a crueldade. […]” (destacou); combinado com metaprincípio da dignidade humana, bem como dos princípios do pacto federativo, da prevenção e da precaução.
Isto porque a proteção da Floresta Estadual está englobada por princípios constitucionais, de maneira que os princípios de Direito Ambiental da prevenção e da precaução demarcam a necessidade de vedação de pesquisa mineral em área de floresta, mesmo se tratando de uma função de utilidade pública, por se tratar de patrimônio público difuso, tendo os órgãos ambientais, no âmbito Federal, Estadual e Municipal, competências institucionais para sua defesa.
Ademais, salienta-se que as leis de criação da Floresta Estadual nos Estados da Amazônia Legal não estabeleceram nenhum critério permissivo para realização de pesquisa mineral, inclusive em seu entorno, ou área de amortecimento, corroborado pelo fato de que seu gerenciamento sujeitam-se as normas estabelecidas na Lei n.º 11.284, de 2006, que dispõe sobre a gestão de florestas públicas para produção sustentável, que, no seu artigo 16, § 1.º, inc. IV, estabelece que: “[…] § 1º É vedada a outorga de qualquer dos seguintes direitos no âmbito da concessão florestal: […] IV – exploração dos recursos minerais; […].” (Destacou).
Sem olvidar que o artigo 24,§ 4.º, da Constituição Federal, que trata da competência concorrente, delineia que a norma do artigo 16, § 1.º, inc. IV, da Lei n.º 11.284, de 2006, venha se sobrepor a qualquer norma Estadual, bem como ao Plano de Manejo Florestal da Floresta Estadual e ao Plano de Anual de Outorga Florestal, já que seu objeto encontra-se acampados pelos princípios constitucionais da hierarquia funcional, da defesa da fauna (art. 225, inc. VII, da CRFB) e da dignidade humana (art. 1.º, inc. III, da CRFB).
Desta maneira, não há amparo legal para pesquisa mineral em área de manejo florestal sustentável na modalidade de Florestas Públicas, por entender que seu objeto tem o condão de violar os princípios constitucionais da legalidade e da defesa da fauna (art. 16, § 1.º, inc. IV, da Lei n.º 11.284/2006), bem como princípios de Direito Ambiental da prevenção e da precaução, já que é terminantemente proibida a pesquisa mineral em área de Floresta Pública que se destina a outorga florestal, fato que traria insegurança jurídica a todo processo licitatório e as ocupações/posses e propriedade anteriores a sua criação.
É oportuno salientar que a autorização de pesquisa mineral em área de Floresta Estadual configura, uma possibilidade de cessão de terras do Estado para a UNIÃO, já que ao ser confirmado o potencial da jazida mineral, o Estado perde seu poder de gestão sobre a área requerida (subsolo), no momento em que for efetuada a concessão do direito de lavra pela Agência Nacional da Mineração (ANM) inviabilizando, assim, o principal objetivo de criação da Floresta Estadual, que é a outorga florestal, já que desde o ato de criação foram investidas vultosas somas em recursos financeiros e capital humano, empregados pelos Estados e de Recursos do Fundo de Meio Ambiente e de contrapartida dos Estados, no decorrer desses planejamentos para instituição da Floresta Estadual; sem olvidar que o Estado teria que indenizar as empresas que participaram do processo licitatório e que tem o contrato de concessão, mesma situação para posses/ocupações e proprietário, sendo impossível calote fundiário, para áreas consolidadas.
Ademais, é fato tangível que a partir do momento em que os Estados por meio das Secretarias do Meio Ambiente ou Instituto Florestal, efetuar o ato administrativo de Carta de Anuência, reconhecendo direito de pesquisa mineral classe I – Ouro dentro da Floresta Estadual abre-se um precedente perigoso no intuito de proliferar pedidos de pesquisa de minerais diversos, inviabilizando a concessão da outorga florestal, de maneira que quando este ato se tornar público, tem o condão de afastar os investidores interessados nas concessões florestais, perdendo a Floresta Estadual seu objeto de concessão florestal pela insegurança jurídica causada.
Desta maneira, imperiosa é a conclusão que a ausência de uma norma legal específica sobre anuência do tema envolvendo a pesquisa mineral impede ao Gestor da Floresta Estadual e mesmo Procuradoria desses Estados de emitir qualquer tipo de anuência ou parecer jurídico favorável, por entender que há vedação expressa na norma legal em relação à atuação macro (outorga de concessão florestal – art. 16, § 1.º, inc. IV, da Lei n.º 11.284/2006), aplicando-se o mesmo entendimento para situações secundarias, neste caso a pesquisa e exploração mineral, sob pena de violação dos princípios constitucionais da legalidade e da proteção ambiental da fauna, bem como os princípios ambientais da prevenção e da precaução.
Pontua-se que o Plano de Manejo da Floresta Estadual, que tratam da mineração em área de Unidade de Conservação, este ato em desacordo com a norma do artigo 16, § 1.º, inc. IV, da Lei n.º 11.284, de 2006, ao estabelecer que: “[…] § 1º É vedada a outorga de qualquer dos seguintes direitos no âmbito da concessão florestal: […] IV – exploração dos recursos minerais; […].” (Destacou).
Deste modo, este tópico necessita-se adequar a norma legal, já que a exploração de recursos minerais transfere a competência dos Estados da Amazônia Legal, por meio da SEMA ou Instituto Florestal para a União, através da Agência Nacional da Mineração, sem haver qualquer garantia ao patrimônio público, já que a criação da Floresta Estadual tem como objetivo a outorga de concessão floresta, atraindo, assim, insegurança jurídica para todo o processo licitatório de outorga florestal, e para os ocupantes/posses anteriores a sua criação e para os proprietários, principalmente quando não desmembrados da Unidade de Conservação.
Sem olvidar que o Plano Anual de Outorga Florestal veda a exploração de recursos minerais na Floresta Estadual, de maneira que se ao Gestor é atribuída a competência para dirimir conflito relacionado ao contrato de concessão de outorga florestal, torna-se competência para dirimir conflitos secundários, sob pena de violação da segurança jurídica aos empreendedores do processo licitatório, principalmente quando se analisa os Planos de Manejo tem observância que faz-se necessário ressaltar que o contrato de concessão exclui o acesso ao patrimônio genético, uso dos recursos hídricos, exploração de recursos minerais, pesqueiros ou fauna silvestre, nem comercialização de créditos de carbono. E, a titularidade da terra é e continua sendo do governo durante todo o período da concessão, uma vez que o concessionário apenas recebe o direito de realizar o manejo florestal na área.
É oportuno salientar que o então Departamento Nacional de Produção Mineral, extinto pelo artigo 22 da Lei n.º 13.575, de 26 de dezembro de 2017, por meio do Parecer n.º 525/2010/FM/PROGE/DNPM, que, em síntese, decidiu pela vedação à realização da atividade de mineração em todas as Unidades de Proteção Integral, nas Reservas Extrativistas e Reservas Particulares do Patrimônio Natural, sendo permitida nas demais Unidades de Uso Sustentável e nas zonas de amortecimento, corredores ecológicos e áreas circundantes de qualquer espécie de Unidade de Conservação, ressalvada a necessidade do licenciamento ambiental.
Destarte, entende-se que este entendimento fere diretamente norma do artigo 22, inciso VI, §§ 1.º e 3.º, da Constituição Federal, porque a proteção ambiental da fauna é concorrente e acampada pelo metaprincípio constitucional da dignidade da pessoa humana, imiscuindo a ANM em competência que não possui, ofendendo de morte princípios constitucionais da legalidade e da preservação ambiental, bem como dos princípios da prevenção e da precaução, a ponto de causar insegurança jurídica.
Ademais, a norma do artigo 17 da Lei n.º 7.805, de 1989, pontua que: “[…] A realização de trabalhos de pesquisa e lavra em áreas de conservação dependerá de prévia autorização do órgão ambiental que as administre […]”; estabelece forma prescrita em Lei. (Destacou).
Desta maneira, a forma prescrita em Lei estabelece vedação legal para que o ANM reconheça direito de mineração de área de Floresta pública em Unidade de Conservação, concernente a Floresta Estadual, por se tratar de floresta pública com objeto definido contido em plano de Governo, delineado no PAOF, englobando interesse dos Estados, sendo nulo qualquer ato administrativo, nos termos do artigo 166, inciso IV e V, da Lei n.º 10.406, de 10 de janeiro de 2002 (Código Civil), que desconfigure o negócio jurídico e a segurança jurídica (concessão de outorga florestal).
Sem esquecer que a norma do artigo 8.º, incisos II, XIII e XVI, da Lei Complementar n.º 140, de 8 de dezembro de 2011, expressa a preocupação com os Estados, por meio do SEMA, em efetuar ato administrativo contendo a possiblidade de emissão de Carta de Anuência na Floresta Estadual para anuência de projetos de mineração advindo a ANM, por entender que este ato pode-se multiplicar como um mecanismo predador, trazendo, assim, insegurança jurídica, já que a mineração em área de Floresta Estadual é vedada por lei, ferindo, assim, a competência material da SEMA, dentro da área da Floresta Estadual.
Pontua-se que há necessidade urgente de se discutir política pública envolvendo o plano mineral nos Estados da Amazônia Legal, com a possibilidade, inclusive, de estabelecimento de polígonos de mineração, com a discussão dos limites da Floresta Estadual, no intuito de trazer segurança jurídica aos empreendedores, pois o reconhecimento de pesquisa mineral dentro da Floresta Estadual, ou na sua zona de amortecimento tem o condão de trazer insegurança jurídica para todo o processo de concessão de outorga florestal.
REFERÊNCIA
BRASIL. Lei n.º 9.985, de 18 de julho de 2000. Regulamenta o art. 225, § 1º incisos I, II, III e VII da Constituição Federal, institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza e dá outras providências. Diário Oficial da União n.º 6051, Brasília, DF., 19 ago. 2000.
______. Decreto nº 4.340, de 22 de agosto de 2002. Regulamenta artigos da Lei no 9.985, de 18 de julho de 2000, que dispõe sobre o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza – SNUC, e dá outras providências. Diário Oficial da União, Brasília, DF., 22 ago. 2002.
______. Lei Federal n.º 11.284, de 2 de março de 2006. Dispõe sobre a gestão de florestas públicas para a produção sustentável; institui, na estrutura do Ministério do Meio Ambiente, o Serviço Florestal Brasileiro – SFB; cria o Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal – FNDF; altera as Leis nos 10.683, de 28 de maio de 2003, 5.868, de 12 de dezembro de 1972, 9.605, de 12 de fevereiro de 1998, 4.771, de 15 de setembro de 1965, 6.938, de 31 de agosto de 1981, e 6.015, de 31 de dezembro de 1973; e dá outras providências. Diário Oficial da União, Brasília, DF., 3 mar. 2006.
______. Decreto nº 6.063, de 20 de março de 2007. Regulamenta, no âmbito federal, dispositivos da Lei no 11.284, de 2 de março de 2006, que dispõe sobre a gestão de florestas públicas para a produção sustentável, e dá outras providências. Diário Oficial da União, Brasília, DF., 21 mar. 2007.
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______. Decreto Federal nº 6.063, de 20 de março de 2007. Regulamenta, no âmbito federal, dispositivos da Lei no 11.284, de 2 de março de 2006, que dispõe sobre a gestão de florestas públicas para a produção sustentável, e dá outras providências. Diário Oficial da União, Brasília, DF., 21 mar. 2007.
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______. Lei nº 9.605, de 12 de fevereiro de 1998. Dispõe sobre as sanções penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente, e dá outras providências In: Codex Ambiental. Brasília: Âmbito Comercial, 2009. Base de Dados. Atualização em fev. 2009.
Paulo Sérgio Sampaio Figueira
Advogado e professor com atuação em Direito Ambiental, Agrário e Administrativo. Técnico Agrícola, Graduado em Administração de Empresas, Arquivologia, Ciências Agrícolas. Pós-graduação em Desenvolvimento Sustentável e Gestão Ambiental, Mestre em Direito Ambiental. Autor de Obras em Direito Ambiental e de Politica Pública. Membro da União Brasileira dos Agraristas Universitários (UBAU), Vice-Presidente da Comissão Nacional de Regularização Fundiária da UBAU-Região Norte, Presidente da Pasta Ambiental da UBAM/AP, Presidente da Comissão de Meio Ambiente da OAB/AP.
